一、地方投资正在从“大干快上”转向“终身负责”

今年财政收入并不弱，但支出端明显偏慢。1-5月一般公共预算收入同比约增长4%，高于年初预算2.2%的增速目标；税收收入同比增长4.4%，增值税和个人所得税都保持较快增长。

与收入端形成鲜明对比的是，前五个月一般公共预算支出同比约0.8%，政府性基金预算支出同比约-4.3%，前两本账合计的广义财政支出同比约-0.3%。而年初预算中，一般公共预算支出、政府性基金支出和广义财政支出增速分别约为4.4%、5.1%和4.6%。实际广义支出较预算目标存在明显偏离。

财政支出低于预算，往往是因为财政减收，或者前期已经超支、后续不得不放缓。但今年收入并未明显减弱，前期也不存在显著超支，支出仍然显著慢于预算。这说明，当前财政支出放缓不是“没钱花”，而是“更谨慎地花钱”。

类似地，地方新增专项债的发行也呈现出“谨慎”特征。一季度地方债发行较快，月度发行规模普遍在3000亿元以上。但4月专项债发行规模降至约1743亿元，5月进一步降至约1608亿元，较一季度明显放缓。专项债用于项目建设的资金也大幅收缩。4月专项债用于项目建设约1173亿元，约为去年同期的63.6%；5月约1176亿元，仅为去年同期的39.5%。这也是近期基建投资增速超预期回落的主要原因。6月新增专项债发行明显提速，当月发行规模达到5716.4亿元，用于项目建设的资金约3426.1亿元，较去年同期增加1117.1亿元。但地方财政支出的积极态势能否延续，仍需要7月进一步验证。

如果将年初以来的财政节奏置于更广的政策背景中，专项债和基建节奏的放缓体现了地方投资从“先上项目、后找资金”转向“先评估回报、再决定投资”的变化。

3月25日，人民日报发表文章《“三拍”本质上是政绩观错位》，指出过去地方投资中存在“三拍”问题：拍脑袋上项目、拍胸脯作保证、拍屁股走人。项目在任期内立项、开工、形成投资规模，但将烂尾项目、财政包袱与民生难题等留给继任者。谨防“三拍”现象，要在强化制度约束。地方政府需要更加严格评估项目收益、现金流、后续运营、资本金比例和债务风险，专项债不能简单用于低效、重复、回报不足、变相化债或缺乏资本金约束的项目。

4月15日，国务院办公厅发布《关于深化投资审批制度改革的意见》（即国办13号文），明确“政府投资项目决策终身负责制，对违规决策造成重大损失、恶劣影响的领导人员和直接责任人员要严肃追究责任”，强调“对地方接不住、管不好的领域，要上收项目核准权限”、“根据产业发展阶段、产能监测预警情况等，按权限动态调整企业投资项目核准或备案权限层级，或报国务院同意后将备案管理调整为核准管理”。

“13号文”明确政府投资项目决策终身负责制，强化全过程监管、项目审批权限优化、责任倒查和风险约束，将对地方政府投资行为产生深远影响。

从地方实践看，最近浙江台州黄岩区人大对重大政府投资项目实施“反向票决”，否决了两个重大投资项目：一个是奥体中心，另一个是永宁江灌区区间配套与现代化改造项目，总投资超过10亿元。项目被否决的主要原因，不是地方完全不需要投资，而是代表们认为项目必要性、资金占用、建设周期、民生优先级和长期运营压力存在问题。与其把大量资金投入可能利用率不足、回报较慢的项目，不如把钱更多投向民生和更紧迫的公共需求。

过去地方更强调投资规模、开工数量、地标项目、形象工程和短期GDP拉动；未来更强调项目有没有用、是否符合民生、是否具备长期回报、是否会增加财政风险、是否与本地发展需要相匹配。大型场馆、重复园区、非刚需项目、低效工程和缺乏运营现金流的项目，未来生存空间会越来越小。这种人大“反向票决”制也是地方投资治理变化的一个缩影。

今年以来，围绕“树立和践行正确政绩观”的学习教育、巡视、案例通报和制度建设持续推进。2月下旬相关学习教育提出后，4月以来中央巡视组和指导组陆续进驻地方；6月15日，中纪委办公厅通报5起政绩观偏差典型案例，涉及盲目上项目、违规举债、政绩工程、违规招商、形象工程、国资损失和隐性债务风险等问题。

结合已有的政策信号看，地方政府投融资模式正在被重塑：不能简单以投资规模论政绩，不能以GDP论英雄，不能脱离产业基础、财政能力和人口需求盲目铺摊子，不能以基金、城投、国企等名义增加隐性债务，也不能用违法违规返税、补贴和地方保护破坏统一大市场。

短期看，这会使地方投资审批更慢、财政支出更谨慎、专项债项目筛选更严格、地方招商更克制。但长期看，这有助于减少低效投资、隐性债务、重复建设、返税内卷和地方保护，让有限财政资源更多进入交通路网、乡村基础设施、公共服务、民生补短板、产业配套和真正有长期回报的项目。

二、地方投融资模式重塑，是中国从债务驱动走向股权、科技与数据驱动的缩影

在正确政绩观和政府投资终身责任制的双重约束下，地方投融资模式正在发生二十年来最深刻的转变。

旧模式的核心是“土地-信贷”循环，本质是债务驱动增长，较多依赖土地、房地产、基建、城投平台和银行信贷。地方拿地、卖地、融资、上项目、拉投资、做GDP，形成以债务、实物资产和基础设施为核心的增长循环。维持这个循环的前提是：房价保持上涨、信贷持续扩张、将GDP增速作为地方主要考核目标。

今天，这个循环正在改变。房地产对地方财政和居民加杠杆的支撑下降，城投融资受到约束，土地出让收入下行，传统基建项目回报率下降，信贷增长放缓。更重要的是，树立正确政绩观就是要打破“唯GDP”的政绩考核导向，不再简单地以增长率论英雄，这意味着地方政府过去依赖债务扩张推动增长的模式已不再适用。地方正从“GDP锦标赛”转向“高质量发展马拉松”，产业生态、人才环境、营商制度将取代土地和补贴，成为地方竞争的核心维度。

近年来，先进制造、半导体、AI、软件、数据、机器人、新能源、生物医药和数字服务的比重上升。这些行业更依赖股权融资、产业基金、风险资本、研发投入、人才和无形资产，而不是传统银行贷款和土地融资。

这也是中国进入“无信贷式复苏”模式的重要背景。并不是当前的经济完全不需要融资，而是融资方式从银行信贷和地方债务，逐步转向股权、产业基金、企业现金流、债券、资本市场和长期资本。地方政府投融资模式改革，正是这种宏观转型在地方层面的体现。

与此同时，地方政府的招商模式也在发生深刻转变。过去的招商引资高度同质化，地方政府比拼的是土地价格、税收返还和财政补贴。而未来的招商引资将转向转向场景招商、科技招商和人才招商。

场景招商的本质，是把城市变成新技术试验场。比如自动驾驶、低空经济、医疗AI、虚拟电厂、充换电网络、绿色园区和公共服务数字化，都可以成为吸引企业落地的应用场景。

科技招商则依赖高校、实验室、科研院所、产业平台和技术转移机制。比如合肥的科大硅谷、科研院所资源和产业基础，是典型的案例。

人才招商则更加关键。企业可以迁移厂房，但核心研发团队、工程师、科学家和企业家更难迁移。地方若能提供住房、教育、医疗、科研氛围、创业便利和产业网络，企业和上下游自然会围绕人才形成集聚。

合肥模式和杭州模式是地方投融资模式转型的先行者，二者并不是非此即彼，核心思路都是因地制宜。

合肥模式的起点是国资领投半导体、显示面板、新能源汽车等硬科技，并逐步转化为“强链补链”招商。合肥不仅引入了产业链龙头企业，更形成了“链主企业-供应商-研发机构-人才-场景-基金”的完整链条。

但产业链招商也要避免演化为地方保护，若形成刚性排他性采购、地方壁垒和对外地企业的不公平限制，就可能与统一大市场和公平竞争审查要求冲突。往前看，未来真正留住企业的，是当地有更好供应链、更低综合成本、更成熟人才、更便利研发协同和更完整公共服务。

与合肥偏重产业投资、国资引导和制造业链条不同，杭州则代表了轻资产、营商环境和创新生态驱动的模式，强调“无事不扰、有求必应”，通过创新雨林、市场机制、人才环境和服务效率促进企业自然生长。这代表地方政府未来发展的另一种方向：从重资产、重项目、重投资拉动，转向轻资产、重营商环境、重创新生态、重市场服务。

未来地方政府竞争的关键，是根据自身禀赋选择适合的模式。合肥模式适合在半导体、显示、新能源汽车、先进制造等重资产、高资本开支产业上发挥国资引导作用；杭州模式更适合在互联网、软件、人工智能应用、创业生态和轻资产创新中发挥营商环境优势。