2025年3月5日，十四届全国人大三次会议在北京召开。今年的《政府工作报告》释放了哪些信号？政策如何发力？与往年有何不同？

1、增长目标持平，物价目标下调 

今年是 “十四五” 规划收官之年。在外部形势上，报告作出判断“外部环境更趋复杂严峻”、“可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击”，具体的表现主要包括：世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍。

在国内形势上，短期面临诸多问题和挑战。报告指出“经济回升向好基础还不稳固”、“民生领域存在短板”、“社会矛盾化解和风险防范”、“政府效能和依法行政能力”等四点问题，具体的表现主要包括：有效需求不足，特别是消费不振；部分企业生产经营困难，账款拖欠问题仍较突出；群众就业增收面临压力；有的政策落地偏慢、效果不及预期等。但是长期来看，报告明确 “我国具有显著的制度优势、有超大规模市场、完备产业体系、丰富人力人才资源等诸多优势条件”，经济长期向好的基本趋势没有改变。但是立足当下，我们要“正视困难、坚定信心”。

2025年GDP目标增速5%左右，自2023年以来保持不变。我们认为，2025年是“十四五”规划收官之年，中共中央还将提出“十五五”规划建议。处在承上启下的重要节点，今年GDP目标增速之所以不变，一是为了引导预期，保持经济稳定增长；二是为了政策可持续性，以便与“十五五”规划开局之年的目标相衔接。

2025年CPI目标增速2%左右，这是2015年以来长期保持3%后的首次下调。作为对比，上一次CPI目标增速低于3%还是在2001至2003年。2001年全国物价增速处于负向区间，直到政策持续发力才推动经济走出通缩困境。2024年全年，CPI上涨0.2%，PPI下降2.2%，低于当年目标增速。我们认为，今年CPI目标下调不等于要求降低，反而体现决策层对价格温和上涨仍有较高要求，这意味着积极政策基调还需要持续，预计边际加力，逐步加码。

此外，2025年就业目标持平，能耗目标小幅上调。从其他预期目标看，2025年城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右，与2024年目标持平。2025年单位国内生产总值能耗降低3%左右，粮食产量1.4万亿斤左右，相比2024年目标分别上调0.5个百分点、1000斤左右。

面对短期困难和挑战，政策要对症下药。所以，在政策基调方面，报告指出“坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合，充实完善政策工具箱，根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。注重目标引领，把握政策取向，讲求时机力度，强化系统思维，提升宏观政策实施效能”。

2、政策发力：赤字升，货币松，汇率稳

对于宏观政策，报告突出三大特点。一是要“协调”。报告提出“提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度”。二是要“尽早”。报告提出“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”。三是注意“积极预期”。报告提出“注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期”。

总结来看，我们认为，今年宏观政策方向不断积极，有利于高质量完成“十四五”规划目标任务，为实现“十五五”良好开局打牢基础。但需要提醒的是，稳增长是在“高质量发展”的前提下发力，不会大水漫灌式的强刺激。

积极财政赤字调升，政府债务增加2.9万亿元。政府报告提出“实施更加积极的财政政策”，比去年表述“积极的财政政策要适度加力、提质增效”更加积极。这一点在目标方面也有所体现：一是，2025年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。二是，拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。三是，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元。总结来看，今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元。我们测算后发现，财政支出强度明显加大。

财政节奏有望前置，方向聚焦扩内需、稳地产、惠民生。报告提出“要加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出”，体现今年财政节奏发力靠前。财政方向聚焦三条主线。一是，超长期特别国债加码“两新”、“两重”领域，同时补充银行资本金。二是，部分专项债的使用重回土地储备和房地产相关领域值得关注。报告提出新增专项债“重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等”。三是，结合专项债券管理确立新机制，或增加对新兴产业的基建支持。此外，我们认为，财政留足政策空间，如果下半年稳增长仍有压力，不排除临时提升财政力度的可能。

货币适度宽松，节奏权衡汇率。政府报告提出“实施适度宽松的货币政策”，与去年表述“稳健的货币政策要灵活适度、精准有效”更加积极。同时，“适时降准降息，保持流动性充裕”，“使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”。我认为，货币政策延续稳健宽松方向较为明确。

报告新增“适时降准降息”表述。我们认为，短期来说，我国经济在去年四季度以来表现较好，降息可能性不大。同时，考虑到美元走强，海外局势不确定性增加，坚决防范汇率超调风险或是央行的重要目标。政府报告也强调“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。中期来看，货币宽松方向明确，但不会大水漫灌式强刺激，预计降准降息节奏或渐进式、小步伐推进。

在方向上，货币政策体现在对实体经济、关键领域的支持，特别是楼市股市等领域值得关注。政府报告提出“更大力度促进楼市股市健康发展，加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持”。

3、工作任务：扩内需首位，“两新”扩围，“两重”加码

报告提出十大任务，亮点之处在于：第一，“扩内需”由去年的第三位置移居首位。报告提出“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。第二，“推动标志性改革举措加快落地”是相比去年的新增内容。第三，生态方面“降碳减污扩绿增长”相比去年更加清晰，值得关注。

扩内需是首要任务，其中消费是重要一环，所以报告提出“实施提振消费专项行动”。具体手段聚焦两方面：一是，提升消费能力，促进增收。报告提出“多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制”。

二是，供需两端双管齐下。在需求端，其主线或在于：“两新”政策向数码产品扩围。第一，“两新”加力扩围。报告提出“安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新”，资金相比去年增加1500亿元。结合国家发改委部署，2025年将对个人消费者购买手机、平板、智能手表手环等3类数码产品给予补贴。此外，在供给端，报告提出“扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展”。

扩内需需要兼顾投资和消费，我们认为投资端有两大亮点。第一，今年中央预算内投资拟安排7350亿元，相比去年的7000亿元有所增加。同时，强调“坚决防止低效无效投资”，旨在推动“十四五”规划重大工程顺利收官。第二，报告指出“用好超长期特别国债”、“更大力度支持‘两重’建设”。我们预计今年“两重”建设重点支持城市燃气、排水等地下管网和城镇老旧小区、城中村改造等城市更新项目。

稳外资方面，关注服务业扩大开放。报告提出“推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点”、“加强外资企业服务保障”。此外，推动自贸试验区提质增效和扩大改革任务授权，加快推进海南自由贸易港核心政策落地。

4、房地产：托底为主，关注量价拐点

房地产方面，报告提出，“持续用力推动房地产市场止跌回稳”。我们认为，房地产政策仍以托底为主，重点是落实好现有政策。一方面，报告提出，“盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房”，“在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权。拓宽保障性住房再贷款使用范围”。另一方面，报告提出“因城施策调减限制性措施”。我们认为大城市对房地产或进一步松绑。比如取消调减商品住房限制政策、优化调整住房公积金政策、加大人才购房补贴力度、促进房地产市场交易等。此外，报告提出，“合理控制新增房地产用地供应”。

值得一提的是，开年以来，多地新房市场成交持续回升，二手房市场有企稳迹象。接下来，房地产的量价拐点或对经济恢复向好至关重要。

5、调整供给：整治“内卷式”竞争

供给端的调整我们认为要关注两条主线。一是，综合整治“内卷式”竞争。我国一些行业和领域出现“内卷式”竞争，主要表现为行业内无序竞争，且同质化竞争显著、低价格竞争模式盛行。与以往相比，我们认为本轮改革的不同在于：更多依靠市场化行为而非行政规制。比如，用好市场化、法治化手段，促进新能源汽车、锂电池和光伏产品等“新三样”产业健康发展。

二是，作为“十四五”规划收官之年，节能降碳或继续推进。“十四五”规划要求，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18%。报告提出，2025年单位国内生产总值能耗降低3%左右。我们认为，“协同推进降碳减污扩绿增长”或持续推进，完成目标难度不大。

6、改革深化与产业政策：关注哪些？

标志性改革值得关注。2025年要高质量完成“十四五”规划目标任务，为实现“十五五”良好开局打牢基础。作为承上启下之年，报告提出“推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用”，这是相比去年的新增表述。

财政关注零基预算改革提速。报告提出“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革”。这或将腾出财力增强对重大战略任务和基本民生的财力保障等。此外，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方。

金融亮点在于“推动中长期资金入市”。根据近期政策部署，公募基金持有A股流通市值未来三年每年至少增长10%，力争大型国有保险公司从2025年起每年新增保费的30%用于投资A股。预计中长期资金入市趋势将进一步巩固，资本市场资金供给与结构有望改善，A股有望迎来增量资金。

产业政策还需关注对科技创新等新经济的支持。我们认为重点关注三方面：第一，充分发挥新型举国体制优势，强化关键核心技术攻关和前沿性、颠覆性技术研发，加快组织实施和超前布局重大科技项目。第二，优化国家战略科技力量布局，推进科研院所改革，探索国家实验室新型科研组织模式，增强国际和区域科技创新中心辐射带动能力。第三，推动科技支出向基础研究倾斜，完善竞争性支持和稳定支持相结合的投入机制，提高基础研究组织化程度。

民生方面，普惠养老、托育服务值得关注。报告提出，城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，适当提高退休人员基本养老金。加大对老年助餐服务、康复辅助器具购置和租赁支持力度，扩大普惠养老服务，推动农村养老服务发展。加快建立长期护理保险制度。制定促进生育政策，发放育儿补贴，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给。稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄改革。

风险提示：地缘政治不确定性，政策不及预期。