3月5日，2019年政府工作报告对外发布。作为指导2019年经济和社会工作的文件，其重要性不言而喻。近两万字的篇幅，涉及方方面面，我们认为与经济相关的部分，有以下十点值得关注。

第一，GDP增速目标定在6.0%-6.5%，符合市场预期。继2017和2018连续两年将GDP增速目标定在6.5%左右之后，今年同2016年一样，增长目标重新设置为一个区间。

在“发展面临的环境更复杂更严峻，可以预料和难以预料的风险调整更大”下，增速区间能够给予逆周期调控政策更大的自由度。在实际宏观调控中，将坚持底线思维稳增长托底经济，让GDP实际增速接近区间下限的概率不大，预计全年GDP增速在6.2%左右。

第二，稳增长的政策地位明显上升。虽然报告提到了要继续打好三大攻坚战、坚持结构性去杠杆，但继近期政治局集体学习上提出“在稳增长的基础上防风险”后，政府工作报告又明确 “平衡好稳增长与防风险的关系” 。长期积累的风险必须要解决，但是需要在发展中解决，决不能让经济运行滑出合理区间。

这意味着稳增长实际已经置于防风险之上了。今年政府工作十大任务之首是“确保经济在合理区间”，与之对应的是，2018年将“深入推进供给侧结构性改革”放在第一。

第三，高度重视就业工作，但失业率目标有所放松。城镇新增就业人口持平于1100万，登记失业率目标继续维持在4.5%以内，但城镇调查失业率目标从2018年的5.5%以内调整为5.5%左右。增长放缓的压力逐步向就业传导，尤其是出口产业链上的就业压力，目前已经将就业优先政策同积极财政、宽松货币相并列。

根据政府工作报告，今年将出台多项稳就业的举措，包括给予符合条件的企业三年定额税费减免、从失业保险基金结余中拿出1000亿元用于职工技能提升和转岗转业培训、高职院校招生扩张100万人等。

第四，宽信用宽货币的双宽格局持续，不排除降息的可能。货币政策延续了“松紧适度”的表述，但与四季度货币政策执行报告相比，重提了“把好货币供给闸门”言辞，其目的可能在于避免市场出现流动性幻觉与单边预期。

在要求“降低实际利率”的目标下，货币与信用仍有保持宽松的必要，因此2019年，我们预计央行将延续货币与信用双宽的格局。

在具体工具选择上，公报提出要“适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段”，因此，我们认为除进一步降准外，降息可能也会在央行今年的政策工具箱中。

第五，M2与社融增长的目标没有披露，与2018年相同，但今年新增“与国内生产总值增速相匹配”的要求。何为相匹配？有两种简单的理解。

一是按照现在货币政策多目标要求，货币供应量M2目标值=实际GDP增速+通货膨胀增速+其他因素，其他因素包括防风险、外部均衡等，以6%-6.5%的实际GDP增速、2.5%的通胀来算，M2目标增速大概在8.5%-9%之间。

二是简单将相匹配理解为与名义GDP增速相同，以2.8%的赤字率、2.76万亿的财政赤字计算，2019年的名义GDP总规模98万亿，增速9.5%，则M2同比增速还需要进一步提高，而新口径社融增速基本在目标范围内。

对债券市场而言，双宽的货币政策导向下，资金面在今年会仍然相对宽松，套息赚carry的策略可能最具确定性，在稳增长+防范化解隐性债务的风险思维下，票息策略也可适当尝试。

第六，积极财政重点在减税。赤字率目标2.8%，财政赤字2.76万亿，新增一般专项债额度2.15万亿，整体来看是低于预期的。由于财政政策是稳增长的主角，此前市场预期赤字率目标在3%、新增专项债额度在2.5-3万亿。

财政扩张力度弱于预期，我们认为可能的原因是隐性债务压力。据我们测算，2018年隐性债务规模为37万亿，部分省份超过了4万亿。债务高压下，也收紧了表内的债务。

由于2019年PPI同比大概率将低于2018年的3.5%，CPI同比预计仅比2018年的2.1%小幅回升，今年GDP平减指数将低于2018年。实际GDP增速也是如此，因此今年的名义GDP增速大概率会低于2018年的8.9%。

前面提到过，2.8%的赤字率、27600亿元赤字的组合，意味着名义GDP增速需达到9.5%。因此，实际财政赤字率很可能超过2.8%，需要通过预算稳定基金调节。

将一般公共预算和政府性基金预算作为整体看，财政收支缺口将扩大。与2018年相比，一般公共预算财政支出目标增加了2万亿，但财政赤字+新增专项债额度仅上升了1.18万亿，而土地出让金收入大概率会从2018年的6.51万亿下降。预计财政，尤其是地方财政，将持续面临着支出压力。

今年重点在减税降费，根据政府工作报告，全年给企业减税降费近2万亿元，规模高于2018年。增值税税率16%这一档降到13%、10%这一档降到9%，幅度超预期，增值税降税规模可能超过7000亿。

第七，2019年利率债（国债+地方债）供给5.22万亿，低于2018年，压力不大。其中国债净供给1.83万亿，地方一般债券9300亿，专项债2.15万亿，置换债3100亿。

但专项债，2018年限额8.6万亿仅使用7.4万亿，有1.2万亿的额度可在今年继续使用，不在2.15万亿的预算内。虽然按照往年的经验，这一部分额度主要集中在经济较为发达的省份，可能会有较大的剩余，但考虑到今年减税、扩基建等政策对财政压力较大，不排除会使用该额度开源，缓解财政的压力，从而增大地方专项债的供给压力。

第八，激发市场活力是今年重点。2019年重点任务十大任务中激发市场活力位列第二，仅次于稳增长，政府工作报告认为把市场活力搞上去也是促进经济平稳增长的关键。具体措施包括 “放管服” 改革简化审批程序、促进市场公平竞争、以改革推动降低涉企收费等。

第九，部署形成强大国内市场的任务扩大内需。2018年12月政治局会议首次提出形成强大国内市场，政府报告做了进一步细化，包括稳消费和稳投资。消费领域重点在增收、个税减免、多渠道供给，重点在养老、婴儿看护、旅游、汽车和农村消费等。

投资重点在交运和新基建，铁路投资较2018年增加680亿，并适当降低基建项目资本金。

基建将是稳增长的主要载体。我们认为，在社会消费品零售增速和净出口增速都放缓的情况下，为保持经济平稳，固定资产投资增速至少需达到8%。在其它投资增速不变、房地产投资增速4%、制造业投资增速5%时，全口径基建投资增速需达到18.5%，才有望让2019年固定资产投资增速维持在8%以上。

值得注意的是，今年政府工作报告没有提到棚改目标，去年提到了要新开工580万套。从地方两会期间发布的省级政府工作报告看，棚改规模和货币化安置比例整体都在下降，预计棚改对地产投资的支撑将减弱。

第十，资本市场制度改革将加快。此次政府工作报告明确提出改革完善资本市场基础制度，这一进程可能会比之前预期的要快。3月2日科创板正式设立，实行注册制，5套差异化的上市标准降低了高科技企业门槛，允许亏损企业上市。这让其它已有市场面临优质企业分流压力，倒逼改革，深交所领导表示创业板已经做好充分改革的准备。预计主板、中小板、创业板的发行制度、退市制度、违规行为惩罚机制等方面，将有一些改革措施。

(本文作者介绍：联讯证券首席经济学家)